Климанов Владимир Викторович

Доктор экономических наук. Директор института реформирования общественных финансов, руководитель Центра региональной политики РАНХиГС

 

 

Комментарии эксперта:

28 апреля, 2022 | Национальный Рейтинг Губернаторов (Март-Апрель, 2022)

Новая реальность 2022 года стала для глав регионов очередным вызовом. Предыдущий 2021 год был завершен весьма успешно. Большинство экономических и финансовых показателей вернулись к доковидному уровню, и даже высокая инфляция не смогла исказить позитивные ожидания на будущее.

Начало года в регионах также оказалось успешным. Изучая сейчас бюджетную отчетность субъектов федерации по итогам первого квартала, отмечаешь неординарный рост поступлений налога на прибыль и рост других доходов.

Инерционные параметры, так же как и не отмечавшиеся никогда ранее остатки на счетах регионов, давали в отдельных случаях губернаторам основания полагать, что разразившийся вместе с введением жестких экономических санкций кризис удастся хотя бы частично преодолеть за счет накопившихся резервов и дополнительной помощи из федерального центра.

Однако с конца февраля события стали разворачиваться стремительно. Возобновили работу антикризисные штабы, которые уже сходили на нет после пандемии. Кстати, про карантинные мероприятия: в большинстве регионов пришло время от них отказаться, иногда полностью, как например, в той же Москве, хотя сводки о заболевших коронавирусом продолжали поступать.

Знаковым для губернаторов действием стало совещание с участием Президента о мерах социально-экономической поддержки регионов 16 марта и подписанный в тот же день об этом указ. Согласно Указу, на глав регионов были возложены дополнительные полномочия, в том числе в регулировании рынка труда, контроля за ростом цен и наличием жизненно необходимых товаров на рынке, а также задачи бесперебойного функционирования жизненно важных объектов и инфраструктуры.

В итоге в марте-апреле во всех регионах активно стала оказываться дополнительная поддержка, в том числе и финансовая, отдельных категорий граждан и предприятий. Гибкие и оперативные решения, принимаемые губернаторами в рамках вынужденной децентрализации, исходя из реального положения дел, легли в основу свода мер поддержки, которые обобщались и в ходе заседаний комиссий Госсовета (например, комиссия по экономике и финансам собиралась 5 апреля), и затем – уже в пакетах мер, одобряемых Правительственной комиссией.

Одним из наиболее непонятных остается вопрос региональных выборов, точнее – их потенциально нового формата. Данным изменениям есть много причин, а времени до единого дня голосования в сентябре остается все меньше. Поэтому наверняка до конца весенней сессии работы Государственной Думы мы узнаем, как этот вопрос разрешится в ситуации новой реальности 2022 года.

 

28 февраля, 2022 | Национальный Рейтинг Губернаторов (Январь-Февраль, 2022)

Начало 2022 года в губернаторском корпусе было относительно спокойным. После трёх отставок в октябре 2021 года новых изменений в составе глав регионов не происходило. Реальный старт кампании к единому дню голосования в сентябре ещё не начался, хотя в средствах массовой информации стали чаще вбрасываться предположения о возможных отставках.

Прошедшее в конце декабря заседание Государственного Совета, посвящённое развитию науки, практически совсем не выразилось в каких-то активных действиях в регионах.

Дискуссия о необходимости в 2022 году корректировки системы органов публичной власти в регионах в свете нового законодательства также пока не стартовала.

На этом фоне отчетливее стали видны, казалось бы, «бытовые» события в жизни регионов. Появление песен Сергея Шнурова о губернаторе Санкт-Петербурга можно вообще считать новой страницей в культурном взаимодействии общества и власти.

Запомнились также отставка правительства Республики Коми, встреча председателя Совета Федерации с главой Калмыкии, решения федерального правительства об индивидуальной программе развития Астраханской области и создании новых особых экономических зон в ряде регионов.

Во второй половине февраля вопросы регионального развития изменились в связи с событиями на Донбассе. Сразу несколько глав субъектов Федерации объявили о введении режима чрезвычайной ситуации из-за наплыва беженцев. Удивительно, что в активную фазу пандемии идти на такие шаги главы регионов не решались. Очевидно, что теперь возможностей регионального управления у глав будет больше. Кстати, о готовности принять беженцев заявили даже совсем удалённые регионы, например, с таким заявлениями выступили губернаторы Архангельской области и Еврейской АО.

Скорее всего, развитие ситуации вокруг Донбасса, в том числе активизация западных санкций по отношению к нашей стране, во многом будут определять развитие регионов и в ближайшие месяцы.

 

23 декабря, 2021 | Национальный Рейтинг Мэров (Итоги 2021 года)

Весь 2021 год ознаменовался для мэров российских городов скорее определением новых перспектив, чем чем-то существенным в их текущей жизни. В целом значимость муниципального уровня в решении задач, стоящих перед Россией, остаётся невысокой.

Ещё в апреле, пожалуй, впервые в новейшей истории президент России в своем Послании Федеральному Собранию упомянул много конкретных городов: Красноярск и Челябинск, где так и не построили метро, готовившийся тогда к 800-летнему юбилею Нижний Новгород, где метро и вся транспортная сеть расширяются, а также многочисленные небольшие центры туризма в разных регионах страны.

Однако в последующих действиях федерального центра руководители органов местного самоуправления почти не упоминались. У чиновников, экспертов, представителей бизнеса и собственно населения всё более складывается представление, что за все вопросы и проблемы на местном уровне ответственны главы регионов, но не городов. Именно до субъектов Федерации доводятся межбюджетные трансферты из федерального бюджета и кредитные средства «инфраструктурного меню», предложенного федеральным правительством.

Одобренные правительством в октябре инициативные проекты, в том числе и проект «Города больших возможностей», также нацелены на регионы. Возможное формирование (формальное закрепление статуса) городских агломераций, анонсированное высокими чинами создание новых городов в Сибири и на Дальнем Востоке, масштабное копирование московской реновации в форме комплексного развития территорий – всё это рассматривается как приземление именно в регионы федеральных инициатив, практически без участия в них муниципальных органов.

Результаты состоявшихся в сентябре выборов муниципальных представительных органов в 11 столичных центрах, в том числе в двух миллионниках – Перми и Уфе, также мало чем запомнились. Из политических перестановок осени 2021-го, связанных с мэрами, можно указать на отказ мэра Новосибирска коммуниста Анатолия Локтя идти в Государственную Думу и приход туда от «Новых людей» бывшей главы Якутска Сарданы Авксентьевой. В октябре сенатором стал бывший мэр Екатеринбурга Александр Высокинский.

Ситуация с местным самоуправлением в целом и непосредственно с их руководителями, скорее всего, существенно изменится в ближайшее время. Внесённый в середине декабря, вслед за принятием федерального закона об организации публичной власти в субъектах Федерации, законопроект о местном самоуправлении должен перестроить существующую систему муниципальных образований и сформировать новые принципы взаимодействия властей разных уровней. Содержательная оценка отдельных положений данного законопроекта наверняка ещё будет активно проводиться, но достаточно посмотреть на то, что перечень федеральных законов, которые должны быть отменены или изменены после принятия нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, уже сейчас включает более 100 наименований. Этот перечень законов на семи страницах весьма точно характеризует, насколько многообразна текущая деятельность органов местного самоуправления при их исключительно низких возможностях реализовывать возложенные на них полномочия.

 

29 сентября, 2021 | Национальный Рейтинг Мэров (Август-Сентябрь, 2021)

Традиционно отпускной август в этом году был для органов местного самоуправления жарким рабочим месяцем в связи с грядущими выборами в Государственную Думу, ряда глав регионов и других локальных кампаний. В 11 столичных городах, в том числе в двух миллионниках, Перми и Уфе, проходили выборы и муниципальных представительных органов.

Выборные новости затмили другие сообщения из городов России.

Впрочем, роль муниципального уровня управления в нашей стране остаётся низкой. Почти незаметно прошёл в конце сентября III Форум лидеров муниципального управления в Великом Новгороде, видеоприветствие которому отправил российский премьер-министр, и на котором ключевым мероприятием стала сессия губернаторов (!) новой волны.

Практически ни разу в средствах массовой информации не вспомнили и мэра Нижнего Новгорода (он, кстати, победитель конкурса «Лидеры России») во время грандиозных юбилейных мероприятий по случаю 800-летия этого города. Всю «информационную нагрузку» взял на себя там руководитель региона. Кстати, именно в Нижнем Новгороде в конце августа состоялся Форум «Среда для жизни», на котором были оглашены итоги Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях. Столичные города в этом конкурсе не участвуют. А вот на Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика», итоги которого должны быть подведены в октябре, заявки поступали активно и от административных центров.

В сентябре федеральное правительство утвердило первое распределение в субъекты Федерации инфраструктурных бюджетных кредитов, ставших финансовой новацией этого года. Многие одобренные региональные проекты напрямую связаны с проектами в административных центрах. Среди них – мероприятия по развитию Астраханской агломерации, комплексное развитие территории отдельных микрорайонов в Петрозаводске, Хабаровске, Магадане, приобретение подвижного состава городского транспорта для Вологды. Понятно, что при значимых федеральных и региональных ресурсах роль мэров опять-таки и здесь будет незаметной.

 

29 апреля, 2021 | Национальный Рейтинг Губернаторов (Март-Апрель, 2021)

Начало 2021 года для нашей страны характеризовалось переосмыслением года минувшего. В целом ситуация оставалась во многом неопределённой.

Итоги 2020 года оказались для субъектов Федерации одновременно и хуже ожидавшихся, и лучше – прежде всего в силу того, что объём финансовой помощи из Центра за год вырос более чем в полтора раза. Аналогичная двойственность была и в части продолжающейся пандемии, не столь уже опасной, как ранее, но ещё сохраняющейся и требующей дополнительного учёта рисков в деятельности органов власти и отдельных предприятий.

Почти все субъекты Федерации вступили в 2021 год с утверждённым дефицитным бюджетом, но закончили первый квартал в большинстве – с текущим профицитом. Экономика стала оживать, но многочисленные негативные явления оставались. Карантинные меры ослабли, и акцент был сделан на агитацию за вакцинацию.

В начале года в регионах стала проявляться политическая активность, связанная с началом выборной кампании 2021 года в Государственную Думу.

Ожидавшиеся новые отставки действующих губернаторов произошли только в конце марта – начале апреля. Причём первая из них – это арест из-за коррупционного преследования пензенского губернатора И. А. Белозерцева. Другие отставки – уход губернаторов-старожилов Ш. В. Кара-оола в Тыве и С. И. Морозова в Ульяновской области, а также В. З. Битарова в Северной Осетии.

Из «текущих» губернаторских новостей в марте-апреле запомнились также сохраняющаяся лидерская позиция мэра Москвы С. С. Собянина; новая роль руководителей комиссий Государственного Совета РФ, прежде всего А. Л. Текслера из Челябинской области, возглавляющего комиссию по экономике и финансам; неординарное обращение красноярского губернатора А. В. Усса, попросившего у федерального центра 190 млрд рублей; постоянная активность М. В. Дегтярева в Хабаровском крае.

Понятно, что новая дискуссия о роли субъектов Федерации развернулась сразу после послания президента РФ, в котором отдельный большой блок был посвящён региональному долгу, а также другим вопросам, связанным с развитием регионов – экологии, инвестициям, туризму.

 

26 ноября, 2020 | Национальный Рейтинг Мэров (Август-Ноябрь, 2020)

2020 год лишний раз продемонстрировал невеликую значимость наших градоначальников, они не сильно заметны на политической арене страны, их роль в социально-экономическом развитии не так велика, как должна, по идее, быть.

Мэры по-прежнему не видны. Я не беру в расчёт персоны Собянина и Беглова, поскольку это – реальные губернаторы, а не руководители муниципальных образований, их роль достаточно высока, и на них многие ориентируются. В этой связи, конечно, роль московского мэра в 2020 году в условиях кризиса наоборот укрепилась, возросла, и его политические позиции стали гораздо крепче. Сергей Собянин лишний раз продемонстрировал значимость в стране российской столицы с экономической, политической и даже просто житейской точки зрения. Не столь это заметно в деятельности руководителя Санкт-Петербурга Александра Беглова, но всё-таки их обоих брать в расчёт, наверное, не стоит. То же относится и к руководителю Севастополя Развожаеву, хотя он закрепился после выборов и получил формальный статус.

Статус мэров других столичных городов в условиях пандемии и кризиса 2020 года явно поблёк на фоне того, что в целом по стране происходило усиление роли губернаторского корпуса. В результате поправок в Конституцию стала очевидна новая роль Госсовета, который формируется как раз из губернаторского корпуса. И вообще в условиях пандемии произошло то, что в прессе получило название «вынужденная децентрализация», когда часть ответственных решений была переложена на руководителей субъектов Федерации. Эта вынужденная децентрализация не транслировалась дальше, она замкнулась на уровне регионов. И мне кажется, если говорить о децентрализации не на федеральном уровне, то на уровне отдельных регионов наоборот: произошла централизация в части принятия решений, в том числе жизненно важных для населения, для бизнеса. И позиции мэра скорее ослабли по отношению к позициям губернатора, чем усилились.

При этом мы наблюдали множество локальных инициатив. Достаточно отметить, что и форум Агентства стратегических инициатив, прошедший совсем недавно, в ноябре, во многом определял именно локальные инициативы, которые могли бы стать драйвером развития муниципалитетов… Таковым же мог стать форум лидеров муниципального управления, прошедший осенью в Великом Новгороде с заочным участием премьер-министра. Были и некоторые другие площадки, на которых собирались инициативы, предложения в части выдвижения муниципальных образований на более современную платформу.

Тем не менее, при множестве разного рода идей и инициатив эти предложения остаются либо сугубо локальными, либо соподчинёнными с идеями, которые должны решаться по развитию регионов и в конце концов укладываться в логику федеральной повестки, но не носят сущностно-самостоятельной инициативы. То есть механизмы по внедрению системы bottom up (снизу – вверх) в нашей стране так и не были запущены. При этом Федерация всё равно достаточно много внимания уделяет этим инициативам, и поразительно, например, то, что был резко увеличен призовой фонд конкурса «Лучшая муниципальная практика». Он в этом году перешёл от кураторства бывшего вице-премьера к новому и проходил фактически в заочном режиме, но собрал огромное количество заявок – более 1 000 на все номинации. При этом гранты на 1 миллиард рублей были выделены всего 30 муниципалитетам.

В сентябре в Единый день голосования в ряде городов прошли выборы глав муниципальных образований и депутатов. Здесь запомнилось, что кампании сопровождались деятельностью по вскрытию существующих коррупционных схем, которые оказались почти не интересны большинству избирателей и не слишком повлияли на результаты выборов. Хотя альтернативные кандидаты появились в ряде городов. И это характерная новая особенность текущего времени: могут быть сформированы оппозиционные силы, которые далее должны определять локальную повестку для развития муниципальных образований.

Если говорить про конкретных мэров, то запомнились инициативы казанского мэра Метшина, смерть действующего мэра Уфы Мустафина, малообъяснимый показательный недавний арест Томского мэра Кляйна – наверное, он служит определённым сигналом для корпуса градоначальников. При этом 2020 год затушевал деятельность даже очень активных до этого мэров (например, Локтя в Новосибирске и Высокинского в Екатеринбурге). Пиар-деятельность заметна у якутского мэра Авксентьевой, которая своими инициативами добивается общестранового внимания.

Некоторые города разрабатывали интересные новые документы, например, в городе Кирове появилась интересная стратегия социально-экономического развития.

Ещё одна особенность: в корпусе мэров стало достаточно много (в отличие от губернаторского корпуса) женщин, которые возглавляют даже крупнейшие города-миллионники.

Изменения в Конституции: роль органов местного самоуправления, которые теперь будут встраиваться в единую систему публичной власти в нашей стране, очевидно, будет меняться. Мы почувствуем это после того, как изменится позиционирование существующих органов (новые функции и принципы работы Совета Федерации, более высокая значимость Госсовета), и после того, как органы местного самоуправления будут встраиваться в решение задач по достижению национальных целей и других задач от Федерации, которые по существующей уже технологии государственного управления декомпозируются до уровня регионов, а далее должны транслироваться в муниципалитеты.

Ожидание новой роли органов местного самоуправления – знак 2020 года. В текущем году города, как и регионы, оказались в очень сложной экономической ситуации, эпидемиологической ситуации, и это диктует новые условия для развития в будущем. Особенно это значимо как раз для уровня городов, ориентированных на активизацию роли общественных пространств, большую роль общественного транспорта, на повышение взаимодействия и отдельных граждан, и различных социальных групп между собой. Развитие городов, очевидно, придётся пересмотреть и найти новое понимание их роли в постпандемийный период.

 

29 октября, 2020 | Национальный Рейтинг Губернаторов (Сентябрь-Октябрь, 2020)

Результаты сентябрьских выборов – в Единый день голосования 2020 года – открыли новую страницу в истории губернаторского корпуса. Все кандидаты – как действующие главы регионов, так и назначенные президентом РФ временно исполняющими обязанности – все они победили в первом туре, и многие из них весьма убедительно.

Можно говорить о том, что Островский в Смоленской области, Кобзев в Иркутской и некоторые другие не набрали явного большинства, но, тем не менее, мы видим сам факт победы 20 губернаторов в первом туре. И это демонстрирует отработанность механизма легитимизации тех ранее принятых решений о назначении глав регионов, которые отрабатывались центром последние годы.

При этом текущий год проходит для глав регионов, во-первых, в особенных эпидемиологических и кризисных условиях, а во-вторых, в необходимости работать в онлайн-режиме. Мало того, что ситуация очень сложная экономически, приходится решать малопонятные, совершенно новые задачи, но и сами инструменты государственного управления работы изменились. В рамках онлайн-формата проходили встречи идущих на выборы кандидатов в губернаторы с президентом Владимиром Путиными, что само по себе было новой формой подобной коммуникации.

Даже достаточно спорный вопрос применения KPI, как критерия эффективности деятельности губернаторов, в этой нетривиальной реальности вполне рабочий: те показатели, которые были уточнены весной прошлого года, отражают то, что нужно было бы достигать субъектам Федерации и главам, которые их представляют, в своей деятельности. Конечно, в ситуации чрезвычайной часть показателей нельзя объективно применить к оценке: бедность не сократилась, а выросла, малый бизнес переживает сокращения, вспышки эпидемии иногда проявляются в самых неожиданных местах – и не губернаторы тому виной.

Однако главным показателем был и остаётся уровень доверия к главам со стороны населения. От губернаторов сейчас зависит не только уровень доверия к ним людей, но и сохранность здоровья населения. Ведь теперь перед региональными руководителями стоит развилка: как в условиях «второй волны» пандемии проводить политику, соблюдая баланс, который, очевидно, качнулся весной в сторону карантинных мер. Тогда он был во многом оправдан, но сейчас дилемма по введению карантинных мер более открытая: всё-таки достаточно много скептиков относительно жёстких мер. В этом отношении пример Москвы стал своего рода ориентиром и инновацией для всех остальных регионов. Столичный пример говорит о том, что карантинные меры надо вводить очень осторожно и перекладывать бОльшую ответственность на лиц, принимающих решения – в части работодателей, частных организаций и самих граждан, которые должны следовать логике ситуации.

В данном случае поведение общества будет зависеть и от того, насколько оно доверяет своему губернатору.

Отдельной темой последних месяцев, связанной с регионами РФ, стала активность в сентябре-октябре федерального правительства по развитию Дальнего Востока. Вышел ряд поручений по итогам более ранней поездки туда высоких чиновников во главе с председателем кабмина. И хотя не ясно, какова будет роль губернаторов в данном проекте, так или иначе, он их тоже коснётся.