Соснин Дмитрий Петрович
Политолог, Координатор проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста»
Комментарии эксперта:
24 мая, 2021 | Национальный Рейтинг Мэров (Апрель-Май, 2021)
Один их процессов, который мы сегодня наблюдаем в корпусе мэров — замена непопулярных фигур перед выборами. В первую очередь, в зоне риска находятся мэры городов в регионах с высокой долей протестно настроенных избирателей. В качестве примера можно привести Приморский край, – там исторически сложилась достаточно сложная для власти электоральная ситуация. «Добровольные» отставки мэров и приход новых лиц призваны улучшить общественные настроения, ответить на сложившийся электоральный запрос на изменения перед главными выборами 2021 года – выборами депутатов Государственной Думы РФ.
Второй аспект, который сказывается на мэрах, связан с выборами не напрямую – это активная фаза реализации национальных проектов и мероприятий плана по восстановлению экономики после пандемии. Кроме того, в марте-апреле произошло обновление всех национальных паспортов проектов и параллельно велась разработка новой программы социально-экономического развития РФ, так называемого «плана Мишустина». В результате зона ответственности мэров по участию в достижении показателей социально-экономического развития и развития инфраструктуры растёт, особенно в крупных городах. Это оказывает на градоначальников очень сильное давление, потому что они зажаты большим количеством ограничений, связанных с законодательством о закупках, например. Если брать формальные показатели по количеству средств, поступающих в муниципалитеты – они растут. Например, в прошлом пандемийном году в совокупности в местные бюджеты всей страны поступило более 5 триллионов рублей, а в 2017 году это было 3,8 триллиона. Это деньги не столько на решение вопросов местного значения, сколько на реализацию нацпроектов, а также других государственных задач и полномочий, переданных на муниципальный уровень. При этом местные доходные источники не особо растут. Тема своевременности освоения средств, выделенных из центра, и качества выполнения работ в рамках реализации национальных и региональных проектов будет для мэров ещё долго оставаться одной из наиболее острых.
Сбои в выполнении мэрами поставленных сверху «амбициозных» задач практически неизбежны, они часть этой модели. У нас всегда будут находиться города, которые «не успели», поскольку задан достаточно высокий темп, и правительство Михаила Мишустина его только наращивает. После защиты в Правительстве РФ обновленных паспортов национальных проектов стало понятно, что основная ставка в их выполнении делается именно на городские агломерации как центры опережающего экономического роста. В этом плане для мэров одна из ключевых проблем как на практике суметь достичь результатов в своей зоне ответственности в рамках реализации «плана Мишустина» и национальных проектов. Это может быть для них даже оказаться важнее, чем выборный контекст, непосредственно связанный с Госдумой.
18 мая мэр Владивостока Олег Гуменюк на своей странице в Instagram пост о досрочном уходе в отставку. Этому заявлению предшествовала критика его работы со стороны губернатора Приморского края Олега Кожемяко и заместителя председателя правительства — полпред президента РФ в ДФО Юрия Трутнева. Уже 19 мая теперь бывший вице-губернатор Приморья Константин Шестаков был назначен первым заместителем главы города — именно ему предстоит возглавить мэрию Владивостока после отставки действующего мэра, сначала в статусе и.о., а затем в случае успешного прохождения процедуры конкурса и утверждения депутатами городской думы – полноправного главы города.
Ситуация во Владивостоке является отличной иллюстрацией общероссийских тенденций в сфере изменения положения, влияния и возможностей мэров городов в системе власти, отраженных в частности в аналитическом докладе «Особенности ротации корпуса мэров в современной России» проекта КГИ «Муниципальная карта России: точки роста».
Во-первых, во владивостокском кейсе мы видим подтверждение тому, что позиция мэра, избранного по результатам конкурса является крайне неустойчивой. Во Владивостоке первый раз конкурсная модель была использована в 2017 году: главой города тогда стал генеральный директор туристско-рекреационного кластера «Приморское кольцо» Виталий Веркеенко. Однако уже через год он неожиданно подал в отставку, практически сразу после назначения Олега Кожемяко и.о. губернатора Приморского края. Вторым конкурсным главой Владивостока стал Олег Гуменюк, считавшийся креатурой Олега Кожемяко. Теперь и он, проработав мэром около двух лет, подал в досрочную отставку. По данным упоминавшегося выше аналитического доклада около 40% мэров российских городов занимают свою должность от 1 до 3 лет, то есть меньше «нормального» срока полномочий в 4-5 лет.
Во-вторых, в ситуации владивостокскими градоначальниками мы видим, что не работают механизмы выращивания кадров для замещения позиции мэра внутри самих органов местного самоуправления. И Олег Гуменюк, и его потенциальный сменщик Константин Шестаков были «десантированы» на должность мэра из структур регионального уровня:
Олег Гуменюк с 2011 по 2015 год был министром по физической культуре и спорту Амурской области (в период когда Олег Кожемяко был там губернатором), а с 2016 по 2018 год директор краевого ГБУ «Хозяйственное управление администрации Приморского края»;
Константин Шестаков до перехода в город являлся заместителем председателя Правительства Приморского края и курировал вопросы экономического развития, промышленности и торговли, имущественных и земельных отношений, туризма и международного сотрудничества.
В докладе ««Особенности ротации корпуса мэров в современной России» отмечалось, что из года в год растет доля выходцев из органов региональной власти (вице-губернаторов, региональных министров), приходящих на позиции мэров региональных столиц. Фактически это означает, что внутри самой системы органов местного самоуправления закрыты каналы вертикальной мобильности: чтобы занять поста мэра административного центра субъекта РФ оптимальным вариантом является работа на региональном уровне в окружении губернатора региона.
Что касается одной из публично названных причин отставки Олега Гуменюка — срыва сроков в освоении выделенных городу субсидий, то эта ситуация является типовой для многих российских городов. Проблема лежит не только в плоскости деловых качеств мэров (иногда срывы бывают, безусловно, и по их вине), но и в существующих узких местах российского законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, а также своевременности (точнее несвоевременности) поступления средств в местные бюджеты из региональных бюджетов, что также является далеко нередкой ситуацией.
27 мая, 2020 | Национальный Рейтинг Мэров (Апрель-Май, 2020)
Основная повестка в апреле-мае на всех уровнях публичной власти в России, включая мэров, – борьба с распространением коронавируса и его негативными социально-экономическими последствиями. При этом, если роль губернаторов в ситуации пандемии резко повысилась, то руководители городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) оказались игроками «второй линии» без своих чётко очерченных задач, важной выделенной зоны ответственности и в отсутствие ресурсов для помощи пострадавшим секторам городской экономики и жителям.
Наделение губернаторов широкими полномочиями по определению объёмов и сроков ограничительных мероприятий в отношении субъектов экономики и граждан мотивировалось тем, что они лучше владеют обстановкой на местах, и это позволит принимать более оптимальные решения, чем пытаться это делать «под одну гребёнку» из федерального центра. Несмотря на то, что, казалось бы, эта логика применима и на внутрирегиональном уровне, на практике она не была транслирована на мэров городов. Всю полноту полномочий и ответственности за ситуацию на вверенных им территориях губернаторы постарались сохранить за собой.
На фоне абсолютного большинства глав городов, чётко следовавших в заданном фарватере федеральной противоэпидемической политики, своего рода символом самостоятельности в принятии решений стал Олег Боровский, мэр Саянска Иркутской области. Он после первой же недели «каникул» разрешил городским торговым центрам, парикмахерским и другим малым предприятиям начать работу. Чуть позже прокуратура Саянска опротестовала решение Олега Боровского о возобновлении работы сферы услуг с 6 апреля. Интересно отметить, что позиция и действия Олега Боровского были широко растиражированы в медиа. Он охотно давал интервью изданиям федерального уровня, а одна из передач с его участием на сервисе Youtube набрала около 2 млн просмотров. При всей спорности действий Олега Боровского его пример демонстрирует наличие общественного запроса на сильных самостоятельных мэров, имеющих собственную позицию, не всегда совпадающую с мнением губернатора.
Стоит отметить, что вирусный кризис не привёл к «чисткам» в корпусе мэров. Самая крупная отставка среди глав городов за последние два месяца – это уход 6 мая мэра Нижнего Новгорода Владимира Панова, но она никак не связана с успешностью или неуспешностью в борьбе с COVID-19. Владимир Панов покинул пост в связи с переходом на новую работу — бывший глава города будет спецпредставителем госкорпорации «Росатом» в Арктике. Напомним, что сразу после объявления президентом РФ Владимиром Путиным первых мер по противодействию распространению инфекции в отставку подали сразу четыре губернатора: губернатор Архангельской области Игорь Орлов, глава Республики Коми Сергей Гапликов, глава Ненецкого автономного округа Александр Цыбульский (назначен и. о. губернатора Архангельской области) и губернатор Камчатки Владимир Илюхин. Таким образом корпус мэров, в отличие от губернаторского, демонстрирует в текущей сложной ситуации устойчивость. Однако к осени, когда негативные социально-экономические последствия пандемии проявятся более полно, мэры городов могут оказаться под ударом одними из первых как наиболее близкий к жителям уровень власти, к которому может быть в первую очередь адресовано недовольство граждан.
Июль 31, 2019 | Национальный Рейтинг Мэров (Июнь-Июль, 2019)
Ключевая тенденция последнего года — падение рейтингов всех уровней власти и доминирующей партии Единая Россия, спровоцированное повышением пенсионного возраста. Корпус мэров, безусловно, испытал на себе эту кардинальную смену вектора общественных настроений. Находясь в системе управленческой вертикали на переднем крае взаимодействия с жителями, мэры первыми начинают сталкиваться с растущим социально-политическим напряжением. Напряжением пока еще преимущественно латентным, но местами уже перерастающим в открытый протест.
Наиболее яркий пример – история с протестной мобилизацией вокруг строительства храма на территории сквера в Екатеринбурге. Ситуация не только попала в федеральную повестку, но и потребовала реакции Президента. Это свидетельствует о неспособности местной власти своевременно организовать диалог с жителями, выявить их реальное мнение и учесть его при принятии решений.
Все более явно формируется запрос на мэров, обладающих компетенциями публичных политиков, умеющих выстраивать эффективные коммуникации с горожанами. При этом системное воспроизводство такого рода городских руководителей нарушено. Причина на поверхности – это практически повсеместный отход от практики прямых выборов глав муниципалитетов. В качестве аргумента для перехода к конкурсным моделям замещения должности мэра декларировалась необходимость профессионализации их состава. Однако, как видно из аналитических данных недавно вышедшего доклада КГИ «Особенности ротации корпуса мэров в современной России», на практике повышения квалификационного уровня градоначальников не произошло.
Пик популярности использования модели с сити-менеджером в России пройден, профессиональное сообщество «управляющих городами» так и не сложилось. На практике происходит постепенный отказ от данной модели. Введенная в начале 2015 года федеральным законом №8-ФЗ новая модель избрания местными депутатами главы муниципального образования по результатам конкурса, устраняя условия для потенциального двоевластия в городе, не решает главную проблему — пониженной легитимности конкурсных мэров в глазах населения по сравнению с избранными мэрами.
Более того, как демонстрируют данные доклада КГИ из 263 экс-мэров, включенных в выборку исследования, 39 человек (15%) подверглись уголовному преследованию.
Таким образом, мэры российских городов находятся «между молотом и наковальней»: с одной стороны рост недовольства граждан, вызванный отсутствием зримых перемен к лучшему, с другой – прессинг правоохранительных органов. И всё это на фоне высокой дотационности местных бюджетов в условиях сверхцентрализации доходов на федеральном уровне.
В такой ситуации позиция мэра становится крайне неустойчивой. По данным исследования КГИ более 40% мэров находятся в должности от 1 до 3-х лет – меньше стандартного срока полномочий. При этом имеется прямая зависимость срока пребывания в должности главы местной администрации от порядка избрания (при прямых выборах медианный срок работы главы – 5,5 лет, а при замещении на основе конкурса – 3 года). Таким образом, эволюция модели управления городами обусловила кардинальное снижение стабильности муниципального управления.
Февраль 27, 2017 | Национальный Рейтинг Губернаторов (Январь-Февраль, 2017)
Сумев добиться переизбрания в первом туре на губернаторских выборах в сентябре прошлого года, Сергей Морозов безусловно укрепил свои политические позиции как внутри региона, так и в отношениях с внешними политическими и экономическими игроками. Сразу после выборов Сергей Морозов реорганизовал систему управления, разделив должности Губернатора и Председателя Правительства Ульяновской области. «Премьером» стал Александр Смекалин, человек из команды губернатора, долгое время успешно занимавшийся вопросами привлечения в регион инвестиций. Таким образом, оперативно-хозяйственные вопросы управления регионом оказались закреплены за руководителем регионального правительства, а политико-стратегические функции губернатор оставил за собой, попытавшись освободиться от «текучки». В целом завершив формирование кадрового состава областного правительства и Администрации губернатора, Сергей Морозов в конце 2016 начале 2017 года резко нарастил свою активность в Москве на различных федеральных площадках. В частности, на Гайдаровском форуме ульяновский губернатор озвучил предложения по передаче субъектам РФ неэффективно используемых федеральных земельных участков и объектов недвижимости, а также дополнительных полномочий по координации расположенных в регионах территориальных органов федеральных ведомств. Кроме того, Сергей Морозов широко анонсировал планы по оптимизации в регионе системы муниципального управления и формированию Ульяновско-Димитровградской агломерации.
Целью подобных инициатив, скорее всего, является стремление Ульяновской области оказаться в числе регионов, включившихся в подготовку и реализацию «новой региональной политики». Сам запрос на новую региональную политику сложился из-за снижения цен на нефть и сокращения возможностей федерального центра проводить в прежних объёмах выравнивание социально-экономического развития регионов. Актуальной стала задача повышения ответственности губернаторов и их управленческих команд за поиск внутренних резервов развития вверенных им территорий. Фактически в русле данного тренда лежат и новые «технократические» критерии оценки губернаторов, подготовленные блоком внутренней политики Администрации Президента России под руководством Сергея Кириенко.
Сейчас любой даже недавно избранный губернатор не застрахован от утраты доверия Президента в связи с резким ухудшением социально-экономических показателей региона или обострением внутриэлитных конфликтов, что особенно опасно на фоне приближающихся Президентских выборов и необходимости консолидации общества. В этом плане намерения Сергея Морозова сконцентрироваться на проектах оптимизации регионального и муниципального управления с привлечением для их подготовки федерального экспертного потенциала являются хорошей стратегией, повышающей политическую устойчивость фигуры губернатора. Риск состоит в возможном увеличении числа приоритетных для региональной власти задач, распылению ресурсов и отсутствию видимых успехов по продвижению к заявленным целям в краткосрочной и среднесрочной перспективе.