Региональная элита и местное самоуправление: акторы, правила игры и логика реформы

Реформа сверху на стадии регионализации: адаптация или отторжение?

С этой целью из внутренне противоречивого федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в практику внедрялись элементы, сочетание которых давало возможность, изменив форму, не менять или минимально изменять содержание местных систем управления. В региональные законы об организации местного самоуправления вводились положения об общих принципах, не включенные в окончательный текст “Закона об общих принципах…”, в законах о выборах в органы местного самоуправления происходила дополнительная коррекция в пользу сильнейшей стороны. На практическом уровне реализации реформы за счет сочетания правовых (хотя порой и весьма сомнительных) и неправовых рычагов действовавшая система “местного самоуправления” мало изменялась, вернее, изменялась в соответствии с ожидаемой выгодностью результатов для тех акторов, которые в регионах могли устанавливать максимально удобные для себя “правила игры”.

При этом “регионы не слишком активно пытались воздействовать на Центр с целью публичного отстаивания своих интересов — региональных руководителей удовлетворяла ситуация многословной дискуссии в Центре, неопределенные и вариативные нормы на уровне общих принципов организации местного самоуправления, так как в результате они получали зоны свободы для самостоятельной деятельности в сфере реформы местного самоуправления.”

Оборона была глубоко эшелонирована. Наиболее очевидными средствами защиты становились прямые нарушения законодательства в регионах: допускалась соподчиненность муниципальных образований, законами субъектов РФ регламентировалась деятельность органов местного самоуправления, устанавливалась их структура.

Набор предпочтительных для региональной власти параметров включал также возможность косвенного назначения глав муниципальных образований, принятие Уставов муниципальных образований представительными органами либо вынесение на референдум уставов в целом (делавшее невозможным сознательное голосование на референдумах) и без альтернатив, выбор одноуровневой системы, модели “сильный мэр — слабый совет” (при наличии неформального контроля за деятельностью мэра), стимулирование ТОСовских структур там, где их можно было противопоставить органам местного самоуправления, зависимость судов от региональной власти, контроль над процессом регистрации уставов муниципальных образований. Эти “поштучно” законные (или на грани фола) нормы, реализуясь на практике совокупно, приводили к ослаблению, подрыву нового института.

Третий эшелон сопротивления — включение в региональные законы возможности банкротства муниципального образования, неопределенного переходного периода, обратного делегирования полномочий — от органов местного самоуправления органам государственной власти (унаследованных от правительственно-президентского варианта законопроекта “Об общих принципах…”), создания территориальных органов государственной власти (в условиях отсутствия внятных принципов разделения полномочий). Следует также упомянуть, что тема самостоятельного выбора способа осуществления государственных полномочий в случае их делегирования (что предполагается европейской Хартией местного самоуправления) вообще никак не была артикулирована.

Альтернативный путь “реформы”, заключавшийся в принципиальном игнорировании требований федеральных законов о местном самоуправлении, продемонстрировали сильные республики и города федерального значения.

“Фактически регионам удалось в течение 1-2 лет, несмотря на ограниченные возможности воздействия на законодательный процесс в Центре, получить Закон, который в практике его применения вполне отвечал бы русской пословице “закон что дышло — куда повернешь, туда и вышло”. А поскольку сам закон носил рамочный характер и передавал полномочия по общему устройству местного самоуправления субъектам РФ, то в руках регионов… оказались все рычаги воздействия на закон через его применение и “развитие” его положений в региональных законах.”

Результатом первого этапа реформы, то есть стартовым условием второго этапа — этапа регионализации реформы, стала возможность выбора на региональном уровне сильной (фигура 1) и слабой (фигура 2) моделей местного самоуправления.

Комментарий к фигурам

Фигура 1. Три левых прямоугольника изображают соответственно: сферу компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Федерации, делегированные органам местного самоуправления государственные полномочия. В целом эти три треугольника обозначают государственную власть.

Верхний правый прямоугольник изображает сферу компетенции собственно органов местного самоуправления, сферу власти не-государственной, общественной.

Нижний правый прямоугольник изображает поле деятельности территориального общественного самоуправления, не имеющего властных полномочий (помимо делегированных ему органами местного самоуправления).

Фигура 2. Два правых прямоугольника отражают ситуацию, характеризующуюся распределением государственной власти по вертикали между центром и регионами (светло-серый цвет), в которых предусматривается наличие государственных территориальных органов управления субрегионального уровня. Кроме того, фигура показывает, что региональные лидеры имеют дополнительные полномочия по вопросам общих принципов организации местного самоуправления в качестве членов Совета Федерации (светло-серый цвет над пунктирной линией).

Экспансия органов государственой власти в поле деятельности местного самоуправления (светло-серое расширение прямоугольника вправо) отражает процесс поглощения части функций и полномочий местного самоуправления органами региональной государственной власти.

Увеличение по сравнению с Фигурой 1 прямоугольника “ТОС” отражает ситуацию в тех регионах, где региональные власти культивируют комитеты территориального общественного самоуправления, противопоставляя их местному самоуправлению, подменяя ими местное самоуправление.

Большинство регионов стремились максимально реализовать вариант, отраженный во второй фигуре.

Акторы и правила игры

Начало регионализации реформы означало смену основных игроков. Как показано В.Гельманом на первом этапе реформы основными группами акторов были :

“Управленцы” — представители федеральной бюрократии, для которых основным содержанием реформы местного самоуправления являлось сохранение эффективного контроля за деятельностью управленческих структур нижнего уровня; персональное олицетворение — В.Черномырдин.

“Утилитаристы” — представители политических групп в федеральной Центре. “Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы, во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных лидеров, а, во-вторых, “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем”. Идеологи — С.Шахрай, А.Чубайс.

“Ресоветизаторы” — представители КПРФ и ее сторонников, ратующие за “восстановление Советов” как альтернативу “исполнительной вертикали”.

“Самоуправленцы” — “представители той части демократической общественности”, которые “пытались реализовывать идеи самоуправления как института гражданского общества (в его позднекоммунистическом варианте противостояния государству) в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей… Этот лагерь был и остается наиболее разрозненным организационно: среди фракций и групп, представленных в Государственной Думе, к нему можно отнести “Яблоко”, ДПР, большую часть “Регионов России” (в 1994-95 — “Новой региональной политики”)”.

Руководители исполнительной власти регионов гласно или молчаливо поддерживали одну из групп — чаще всего “управленцев”. Среди руководителей региональных легислатур было много “ресоветизаторов”. Муниципальные лидеры были представлены в группах поддержки всех четырех основных групп. Впрочем, были возможны различные промежуточные варианты и лавирование.

На этапе регионализации мы обнаруживаем различные вариации композиций внутрирегионалных акторов, способных проводить самостоятельную линию в отношении реформы, или по крайней мере, не допускать проведение другими акторами наносящего им ущерб курса. Основными акторами становятся:

• Региональные лидеры — чаще всего это глава исполнительной власти, поддерживаемый руководителем легислатуры. Цель этой группы, как правило, состоит в сохранении статус-кво настолько, насколько это позволяли обстоятельства. Если удавалось закрепить в региональных законах формальные нормы, даже явно или не слишком явно противоречащие федеральному законодательству, этим шансом пользовались. В случае невозможности квазиправового закрепления выгодных для себя норм, региональные лидеры использовали неформальные каналы влияния. На практике сочетание таких мер как полный или частичный контроль за выборным процессом и СМИ, формальное и неформальное право распоряжения собственностью, финансами обеспечивало нейтрализацию федеральной реформы, использование ее в собственных интересах.
• Глава исполнительной власти региональной столицы, выступающий в союзе, при поддержке или при нейтралитете представительного органа. Этот актор, располагая наиболее значительной после регионального руководства ресурсной базой, возглавляя власть в самом населенном городе региона, главном доноре регионального бюджета, мог, опираясь на федеральные “правила игры”, а иногда и прямую политическую поддержку Центра, минимизировать зависимость от органа исполнительной власти региона. Кроме того, лидер муниципалитета региональной столицы использовал объективную заинтересованность региональных властей в сильной власти в наиболее сложном, электорально важном городе региона. В свою очередь, сам мэр, не имея компетенции определять компетенцию, был заинтересован в поддержке региональной легислатуры. В случае конфликта с региональным органом исполнительной власти главным ресурсом мэра становятся нормы федерального и регионального законодательства, поддержка влиятельных чиновников в правительстве или в администрации президента. Как правило, позиция мэра столичного города региона рассматривалась им и другими акторами как наиболее выгодная позиция для участия в губернаторских выборах.
• Муниципальное лобби. Эта группа не является порождением реформы — в советские времена также существовали влиятельные группы районных руководителей, оказывавших существенное влияние на принятие решений на уровне региона. Реформа породила новый тип внутрирегиональных связей. Во многих случаях возможность легального сотрудничества, в том числе по горизонтали, и заключения политических альянсов стала выгоднее, чем неформальное — совместное или порознь — лоббирование интересов районов и городов региона. Кроме того, в этой группе представлены политики, пришедшие к власти именно благодаря новым формам рекрутирования элиты — конкурентным выборам, поддержке заинтересованных экономических групп, прямым политическим контактам с влиятельными представителями федерального Центра. Однако очевидная “разнокалиберность” членов этой группы, степень ресурсной зависимости от регионального руководства, делает весьма эффективной политику по типу “разделяй и властвуй” со стороны регионального руководства. Основываясь на логической очевидности более, чем на эмпирическом материале (процесс, судя по всему, пошел, но о его результатах до вторых после начала реформы выборов губернаторов, говорить рано), можно заключить, что наиболее весомой муниципальной группой, способной нейтрализовать воздействие на реформу региональных лидеров, была бы группа, объединившаяся вокруг мэра регионального Центра.

Две первых группы по сути мало заинтересованы в развитии современных форм местного самоуправления. В случае мэров эта оценка может показаться парадоксальной, но практически повсеместно сильные мэры не допускают деконцентрации власти внутри “вверенных им” муниципальных образований, ограничиваясь административной децентрализацией и поддержкой безвластных ТОСов, а также пытаются всячески уменьшить значение представительных органов местного самоуправления. Мэр может предпочесть разменять возможность сильной автономности на поддержку главы исполнительной власти региона, получив при его поддержке украинскую модель, и выжидая момент для выхода из-под его “крыши”.

Кроме внутрирегинальных акторов в качестве внешенего актора выступает федеральный Центр. Все четыре основных группы федеральных акторов (по Гельману) в разной степени сохраняют возможность влияния на ход реформы в регионах. Однако чаще всего это влияние опосредованное.

Поддержка лидеров исполнительной власти регионов со стороны “управленцев” выглядит гораздо серьезнее, нежели президентско-правительственное собирание в различного рода совещательные федеральные муниципальные организации руководителей местных органов власти. В правительстве Кириенко, а затем Примакова “утилитаристы” постепенно оттеснялись на задний план.

“Ресоветизаторы”, КПРФ и их союзники, поддерживают, независимо от уровня власти, своих сторонников — губернаторов, мэров, лидеров региональных легислатур. Так же ведут себя “самоуправленцы” от “демократической оппозиции” с той разницей, что к “своим” часто относят полиангажированных, политически всеядных региональных и местных лидеров. Круг собственно “самоуправленцев” все более замыкается на комитете по вопросам местного самоуправления Государственой Думы. Кроме того, существует созданный по инициативе Президента совещательный орган — Конгресс муниципальных образований, который, очевидно, призван аккумулировать лучшую, с его точки зрения, часть энергии “самоуправленцев” и канализировать энергию дурную (с той же, разумеется, точки зрения).

Впрочем, в так называемом “удмуртском деле” тактически объединившийся Центр продемонстрировал свой огромный потенциал. Однако после этой акции “острастки” правительственно-президенсткий Центр столь же демонстративно спрятал домоклов меч федерального вмешательства в ножны, предоставив разрабатывать эту тему энтузиастам в Думе.

Региональные легислатуры, после принятия региональных Конституций и основных законов о местном самоуправлении чаще всего утрачивают значимость как акторы, проявляя свое отношение к реформе главным образом во время принятия бюджета. Неустойчивым, промежуточным является вариант, когда двумя основными акторами являются глава исполнительной власти и региональная легилатура.

Представители КПРФ и их союзников в качестве самостоятельных акторов выступают скорее как исключение (Республика Коми), связанное с “задержкой развития”.

Особенностью этапа регионализации является то, что важным становится и само количество значимых акторов. Наиболее часто встречается наличие 1 доминирующего или 2 акторов — оппонентов.

Население только в редких случаях выступает как актор. Это противоречит формальным принципам, устанавливаемым реформой, исходящей из того, что население является субъектом местного самоуправления (можно только констатировать, что в регионах, где местное самоуправление существует на уровне небольших поселков, больше возможностей для влияния населения на принятие решений — но только в рамках такого небольшого муниципального образования.) Но одним из очевидных результатов проведенного исследования стало подтверждение мнения большинства наблюдателей о выключенности населения из процесса реформы местного самоуправления. Региональные элиты полностью определяют ее ход, более ограниченные существующими формальными и неформальными правилами, траекторией предшествующих событий, внутриэлитными “разборками”, политикой Центра нежели той или иной формой выражения массовых предпочтений.

Вряд ли имеет смысл рассматривать и собственно уровень местной политики как самостоятельный уровень политических отношений, важный для судьбы реформы, — действо о местном самоуправлении в большинстве случаев разыгрывается между региональной элитой, ресурсообладащими лидерами муниципальных образований и внешним актором — федеральным Центром.

В нашей выборке наиболее представлены группы регионов с одним и двумя доминирующими акторами — соответственно 7 и 9 из 21, что, видимо, отражает ситуацию в стране в целом. В остальных пяти случаях наблюдается неопределенность композиции акторов. Во всех случаях речь идет о ситуации, имевшей место в 1998 году. Иногда отмечается специфика предудущего периода.

Доминирующий актор — глава исполнительный власти региона

В условиях “президентских режимов” в республиках и областях, контроля главы исполнительной власти над основными ресурсами региона, существует несомненная тенденция к усечению реальных прав и возможностей местного самоуправления. В некоторых случаях доминирование одного актора закрепляется формально (Татарстан, равно как и непредставленные в выборке Башкортостан, Калмыкия, Москва), в других — основано на неформальных отношениях, хотя в этих случаях налицо стремление исполнительной власти формально закрепить свое доминирование (Республика Бурятия, Курская, Саратовская области). Менее определенна ситуация в Архангельской области (хотя безусловно она относится к этому типу), где относительная слабость главы исполнительной власти не используется руководством областного Центра из-за конфликта между мэрией и городской Думой и слабы горизонтальные связи на муниципальном уровне.

Другой тип контроля над проведением реформы местного самоуправления доминирующим актором связан с ситуацией, когда между главой исполнительной власти, легислатурой и руководителем областного центра заключается негласное соглашение, по которому две последние фигуры играют роль младших партнеров по властной “коалиции” (Ростовская, Белгородская области; Самарская до ухода в 1997 году в Центр мэра Самары О.Сысуева).

При доминировании одного актора формальное закрепление выгодных ему правил в сфере местного самоуправления ведет к конфликту с федеральным законодательством. Стремящиеся к такому закреплению региональные лидеры сталкиваются в настоящий момент с дилеммой, описанной в очерке, посвященном реформе в Курской области, где “администрация области намерена добиваться восстановления “единой системы народовластия” в области.” Чиновник администрации области признается: “Сложность этой задачи заключается в том, что необходимо сохранить гарантированную Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления и притом обеспечить исполнение государственных функций на территории муниципальных образований… Именно поэтому в целях более эффективного управления особо важными социальными сферами жизнедеятельности мы сохранили сеть государственных учреждений на уровне районов”.

Внешний актор — федеральный Центр, — как это показал пример Удмуртии, старается не допустить появления новых очагов игнорирования формальных требований федерального законодательства. Но в то же время вынужден мирится с устоявшимися практиками такого игнорирования.

Два актора

Таких регионов в нашей выборке представлено 9.

В 6 из них — Рязанской, Самарской, Волгоградской, Тверской, Псковской областях и Республике Удмуртия — существует той или иной степени выраженности конфликт между региональным руководством и мэриями региональных столиц. Этот подтип наиболее известен благодаря “разлекламированной” в СМИ ситуации в Приморском крае. Но в отличии от этого случая, который иллюстрирует развитие событий в рамках сценария “война всех против всех”, во всех наших шести регионах наблюдается “борьба по правилам”. В данном случае мэр столичного города региона обладает достаточными ресурсами, чтобы не допустить абсолютного доминирования лидера исполнительной власти, который поэтому вынужден соблюдать “правила игры”, так как силовые стратегии оказываются неэффективными. В случае Удмуртии главным ресурсом мэра Ижевска В.Салтыкова оказалась поддержка федерального Центра. В Рязанской области бицентризм политического режима, существовавший с советских времен и основанный на внутриэлитном расколе по линии “город-село”, задает и “правила игры” в сфере реформы местного самоуправления. Мэр Волгограда Ю.Чехов, возглавив борьбу за принятие областного закона о местном самоуправлении и назначение выборов в городе Волгограде, сумел в дальнейшем отстоять полученную политическую самостоятельность, расширяя свои административные, политические и экономические ресурсы. В Псковской области отстаивание финансовой самостоятельности мэра Пскова основано на “физическом превосходстве” региональной столицы, имеющей в качестве тактического союзника руководство другого крупного города области (Великие Луки). Случаи Твери и Самары пока недостаточно устойчивы, чтобы говорить об определенности ситуации (то же можно сказать об Ульяновской области, где развивается конфликт подобного типа). Республика Бурятия в период 1995-1997 гг. также могла быть отнесена к этому типу.

Черты этого типа наблюдаются в Астраханской области: “В регионе имеются две условные “партии”: “губернская”, объединяющая сторонников действующего губернатора, и “муниципальная”, объединяющая сторонников действующего мэра Астрахани. Время от времени они пребывают в состоянии войны, хотя стараются сильно отношений не обострять. Их взаимоотношение можно охарактеризовать как хроническая вражда в стадии вооруженного нейтралитета.” Но в случае Астраханской области на этот “расклад” накладываются конфликтные отношения между главой исполнительной власти и региональной легислатурой (примечательно, что комиссию, занимающуюся вопросами местного самоуправления, возглавляет лидер местной организации ОФТ).

В двух случаях, относящихся к крупным, сильно диверсифицированным регионам — Московская и Челябинская области — наблюдается ситуация оппонирования главе исполнительной власти со стороны объединяющихся глав муниципальных образований областной исполнительной власти (“борьба по правилам”). Очевидно, что это наиболее интересные в рамках нашего исследования случаи, однако они требуют более глубокого специального изучения, сравнения с другими диверсифицированными регионами (Кемеровская, Ленинградская области).

Неопределенность в отношении как акторов, так и “правил игры”

Неопределенность в отношении как акторов, так и “правил игры” имеет место в 5 из 20 регионов выборки.

В двух случаях — Республики Коми и Марий Эл — речь должна идти, очевидно, о ситуации запаздывания. Отсюда характерный для регионов на первом этапе федеральной реформы тип взаимодействия и композиция акторов. В Коми основным оппонентом главе исполнительной власти региона выступают “ресоветизаторы” — коммунисты и их союзники (что наблюдалось, например, во Владимирской, Воронежской областях в 1994-96 гг.). Руководство Марий Эл должно решать проблему “приведения в соответствие” с федеральным законодательством региональной законодательной базы и практики при том, что явно стремление вернуться к прежней исполнительной вертикали.

В Кировской и Воронежских областях избрание новых губернаторов привело к пересмотру соотношения сил акторов. Кто и каким образом будет определять в дальнейшем характер реформы местного самоуправления — вопрос открытый. В Воронежской области на это претендуют и губернатор, и легислатура, при том, что не исключен вариант отстаивания самостоятельности областным центром. В Кировской области наблюдается дробление акторов, результат которого пока вряд ли можно предсказать.

Особый случай представляет Санкт-Петербург. На предыдщих этапах наблюдалось дробление акторов (Мэр, затем — губернатор, Законодательное Собрание, представитель президента, партии при значительной роли суда), сменившееся коалицией бывших противников: “Навязанная администрацией схема МСУ удовлетворяет интересам обеих ветвей государственной власти Санкт-Петербурга, не желающих делиться какой-либо реальной властью с органами МСУ.” Скорее всего речь должна идти о некой динамичной модели, основанной на сосуществовании нескольких конкурирующих центров, определяющих правила проведения реформы путем торга.

Представленность муниципальных интересов в федеральном Центре и групповых интересов на муниципальном уровне

Пока в нашем анализе за скобки были вынесены два важных фактора, способствующих усилению или ослаблению позиций региональных лидеров.

Первый — это характер представительства в Центре интересов местного самоуправления. В разных странах возможны различные типы такого представительства (Франция — значимая роль муниципальных лидеров, Англия — нет) — через парламент, “по линии” общенациональных партий.

В России наиболее сильными “лоббистами территорий” являются лидеры органов власти регионального уровня — в частности они представлены в верхней палате парламента. Лидеры муниципальных органов имеют представительство только в совещательных федеральных структурах. (О роли партий см. очерк Г.Люхтерхандт-Михалевой.)

Второй фактор — это неполная представленность стандартного набора деятелей, активно участвующих в развитии местного самоуправления на уровне муниципалитетов. Традиционно выделяются три основные группы: бюрократия, предприниматели, лидеры территориальных партийных организаций. От того, какая группа доминирует, как эти группы взаимодействуют, каков конкретный состав этих групп зависит выбор муниципальной ориентации. Ясно, что доминирование коммунистических лидеров и чиновников будет давать иной результат, нежели в случае преобладание предпринимателей и лидеров “ЯБЛОКА”. В России к тому же актуальны дихотомии: чиновники-менеджеры и специалисты — чиновники-”крючкотворы”, бумажных дел мастера; лидеры общественных партий и лидеры партий административных, предприниматели-бизнесмены и руководители постгосударственных акционерных обществ.

Чаще всего влиятельные экономические группы в регионах ориентируются на региональное руководство. Лидеры отделений относительно сильных федеральных партий также связывают свои интересы с региональным уровнем власти или возможностью избраться в федеральный парламент. Поэтому на муниципальном поле пока, по крайней мере, в большинстве регионов доминирует Чиновник. Если учесть многочисленные свидетельства активного участия в муниципальных делах представителей криминального бизнеса, то, оценивая российское местное самоуправление с точки зрения структуры групповых интересов, большую часть муниципалитетов следует охарактеризовать как бюрократические, бюрократически-левые и бюрократически-криминальные.

Очевидно, что при формальной непредставленности муниципальных лидеров в Центре и тяготении к названным типам органов местной власти реформа имеет мало шансов быть эффективной, то есть привести к утверждению нового института как самостоятельного и политически сильного, способного играть роль именно в таком качестве (вопрос о качествесамого института, поднимаемый в статье С.Митрохина, в данном случае отходит на второй план).

Зависимость от регионального руководства преодолевается чаще всего на уровне областной столицы. Однако на этом уровне, как уже говорилось, существует особый тип местного самоуправления, основанный на унаследованной от советских времен системе исполнительной власти. Прямые выборы пока не сделали мэра зависимым от населения. В то же время появились новые возможности — выборность и самостоятельность в пределах своих полномочий при наличии экономических ресурсов превращает областной Центр в аналог сильного региона Федерации.

Очевидно, что местное самоуправление в российском варианте предполагает на настоящем этапе реформы и другое соотношение основных компонентов местного самоуправления, нежели в продвинутых странах. Так, в этих странах местное самоуправление самостоятельно субстанциально — возможно рассмотрение системы местного самоуправления самого по себе в соответствии с двойным значением английского термина local government, который “выражает одновременно концепции местной демократии (выборы, советы, мэры, публично-правовой статус) и местной администрации (текущие общественные услуги…, такие как образование и здравоохранение, а также услуги, имеющие специфическую местную природу, такие как сохранение парков и уборка мусора)”.

Выводимая из такого понимания предполагаемая зависимость переизбрания депутатов и должностных лиц на новый срок от результатов их административной деятельности (даже если вынести за скобки разделение ответственности между федеральной, региональной и местной властями) в нашем случае пока представляет собой достаточно умозрительное положение, основанное на традиционных представлениях о логике политического процесса. “Теста вторых выборов” система еще не прошла. Напротив, существует сильная зависимость результатов выборов от поддержки главы исполнительной власти региона, а оценка деятельности по оказанию муниципальных услуг населению также производится “вышестоящими” уровнями (региональными лидерами, федеральным Центром).

Бытующее, особенно в среде российских ученых и политиков, представление о том, что местное самоуправление является наиболее демократической формой власти, основано на опыте современных развитых стран с демократическими политическими системами. Однако нетрудно увидеть, что определение отношений между местным самоуправлением и демократией изнутри продвинутых стран более осторожны. “Местное самоуправление (local government)благоприятствует (курсив мой — С.Р.) политическому участию и способствует выражению того, что может иметь (курсив мой — С.Р.) стержневую роль в демократической политической системе.”

Современное местное самоуправление в России является производным, политически несамостоятельным институтом. Его возникновение и развитие обусловлено причинами, внешними по отношению к сфере, традиционно покрываемой этим институтом. Отношения по поводу местного самоуправления субъектов российской политики и факторы общероссийского политического процесса более существенны для становления системы местного самоуправления, нежели субъекты и факторы, действующие собственно на уровне местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в ситуации институциональной неопределенности общероссийской политической трансформации оказывается также неопределенной. Множество изменяющихся факторов и обстоятельств постоянно оказывали и продолжают оказывать воздействие на те или иные стороны и аспекты реформы.

Другой базовой чертой становления института местного самоуправления является произвольность его как по преимуществу формально-правовой и идеолого-политической конструкции, в возникновении которой роль случайных факторов в окончательном оформлении конструкции была чрезвычайно высокой.

Столь же важна неполнота, незавершенность, фрагментарность становления системы местного самоуправления. Без выполнения государством конститутционных обязательств в сфере местного самоуправления (гарантии обеспечения так и не разработанных минимальных социальных стандартов, бюджетной самостоятельности, как минимум) заклинания о “демократичности” нового института выглядят как слабоумие, издевательство или злая ирония.

Другое дело, что являясь одним из существенных измерений общероссийской трансформации, сама реформа местного самоуправления способна в зависимости от ее промежуточных результатов влиять на процесс трансформации. Это может иметь место как в опосредованной (через учет мнения международного сообщества), так и в непосредственной форме в случае расширения количества экономически эффективных и при этом обладающих действительным свойством органов местного самоуправления быть близкими к населению, муниципалитетов и муниципальных ассоциаций и союзов (один из постулатов теории гласит, что большие по размеру муниципальные образования способны более успешно самостоятельно решать вопросы местного значения, а маленькие — ближе к идеалу самоорганизации).

В этой ситуации исходить при анализе реформы местного самоуправления из представления о ее “обреченности” на демократичность означало бы игнорировать и контекст этой реформы и собственно ее ход. Переход о советского авторитаризма к чему-то иному — так в последние годы транзитологи определяют transition, отказавшись от прежней “исторической телеологии” неизбежности перехода к демократии.

Местное самоуправление в России никогда не было частью демократической системы (за отсутствием таковой). Вопрос о демократичности местного самоуправления самого по себе является по крайней мере дискуссионным, а в отношении традиций более чем семидесятилетнего периода российской истории ответ на него отрицательный.

Существует цепочка, формально легитимирующая введение новой системы местного самоуправления. Большинство населения проголосовало за Конституцию, в которой впервые вводится понятие местного самоуправление в современном понимании. Одновременно население страны избрало парламент, делегировав ему тем самым право установить новые правила в развитие Конституции, затем избранные в регионах легислатуры приняли конкретные законы, затем население избрало своих представителей в новые органы власти и непосредственно либо через них приняло муниципальные Конституции.

Такой порядок является только частью демократической системы — необходимой, но недостаточной в рамках плюралистических теорий — и его нельзя отождествлять с демократией.

Ограниченные возможности влияния населения на изменения в сфере местного самоуправления связаны с отсутствием институциональных стимулов для его участия в муниципальной политике. Наиболее действенными формами участия, с точки зрения населения, являются выборы и референдумы. Цена издержек отстаивания прав гражданина на местное самоуправление в соответствии с требованиями Конституции и федеральных законов путем обращения “по инстанциям” или в суды заведомо выше, нежели решение проблем, связанных с муниципальными услугами, на традиционном уровне неформальных связей.

Другие пути вовлечения населения в участие в местных делах — это ТОСы и отделения федеральных и региональных партий. Если первые — это форма общественной самоорганизации, подконтрольные местной власти, то вторые — потенциальные участники этой власти. Стремление к минимизации конкурентности на выборах и в деятельности органов местной власти характерно для региональной элиты, определяющей “правила игры”. Непредсказуемый оппонент, имеющий поддержку населения и федеральной партии, опаснее, нежели проверенные кадры или случайные “челенджеры”. Отсюда — насаждение идеологии, отрицающей какое-либо значение политики на местном уровне, отказ от избирательных систем, стимулирующих низовое партстроительство (в отличие от выборов федеральных и региональных в некоторых субъектах Федерации — см. очерк Г.Люхтерхандт-Михалевой).

Логика реформы на региональном уровне*

Принятие конституционной нормы, отделяющей местное самоуправление от государственной власти, а затем противоречивый исход борьбы за “Закон об общих принципах…” создали условия для конфликта между формальными и неформальными нормами и правилами деятельности органов местного самоуправления, их взаимоотношений с региональной властью.

Традиционные разделение полномочий и функций органов власти регионального и местного уровней, отношения между их руководителями (а также властью и населением), несмотря на требования законодательства об их пересмотре, в условиях сужения общих региональных ресурсов пересмотрены могут быть лишь весьма частично.

Попросту говоря: средств для всех не хватает, поэтому, “муниципалы” вынуждены либо бороться с “регионалами” за необходимый для выживания минимум, опираясь на формальные правила, либо договариваться с ними в рамках неформальных традиционных норм и правил взаимодействия, либо полностью отказываться от автономии в обмен на гарантии минимальной помощи. То или иное сочетание силовых и компромиссных стратегий зависит от характера и объема ресурсов, которыми располагают акторы и мобилизация которых может привести к расширению контроля над ресурсами региона.

Фактически экономические и административные ресурсы, на которые опираются “стороны”, задействованы, а там, где это не произошло, реализуется сценарий, который приведет к тому же результату. В этих условиях увеличивается значение политических ресурсов (контроль над общественным мнением, коалиционные ресурсы), организационных и экспертных ресурсов.

Перевод в разряд неформальных реальных, вызванной обстоятельствами общероссийской трансформации, привел на настоящий момент в большей части из рассматриваемых регионов к подрыву нового публичноправового института. Общий характер институционализации местного самоуправления в тех регионах, где она произошла, не оставляет сомнения в том, что закрепляющееся в ее процессе соотношение сил не ведет к созданию относительно самостоятельного уровня публичной власти.

Даже наиболее сильные муниципальные политики рассматривают местное самоуправление исключительно как средство достижения краткосрочной политической выгоды. Если бы условия изменились, мэры региональных столиц заменили бы этот ресурс каким-либо другим. Связь между успешностью или неуспешностью, эффективностью или неэффективностью административно-организационной и даже хозяйственной деятельностью муниципальных органов власти и политическим продвижением ее лидеров фактически отсутствует. Наиболее сильными стимулами в этом случае служат либо возможность получения устойчивого положения в региональной властной иерархии, либо возможность использования относительной независимости от регионального руководства. Только там, где только игра на повышение значения института местного самоуправления приносит несомненную выгоду мы наблюдаем стремление муниципальных лидеров к горизонтальному взаимодействию и зависимость политического продвижения муниципальных лидеров от административных успехов.

 

Источник:  sbiblio.com